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税收立法应实质落实税收法定

不久前，环境保护税法草案提交全国人大常委会初审。引人注目的是，在党的十八届三中全会和修改后的立法法对税收法定原则分别作出明确要求和规定后，环保税法是首部进入立法审议程序的单行税法草案，从而迈开了落实税收法定原则的第一步。
    去年3月修改的立法法，以单列条款确立了税收法定原则，即“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”，只能由法律规定。这是彰显民主、尊重法治、约束公权、保障民权的历史性制度进步，不过，相对于制度层面的设计，更大的挑战在于如何真正践行税收法定原则。而率先启航的环保税法草案，无疑是一个影响深远的考察标本。
    其中的一个焦点是，如何妥善处理税收法定与适当分权之间的关系？环保税属于地方税，收入归地方政府所有，并由其承担环保治理的直接责任，而各地的环保、经济等状况又存在较大差异，这就决定了作为国家立法的环保税法，简单采取“一刀切”的立法思维并不适宜，而是必须赋予地方一定的税政管理权。目前草案体现的正是“适当分权”的思路，授权省级政府根据本地实际需要，可以增加同一排放口征收环境保护税的应税污染物种类数；可以在法定税额标准基础上，上浮应税污染物的适用税额。
    但必须警惕的是，地方政府的税政管理权一旦缺乏必要的控制，很可能演变成暴增企业负担的“过头税”，甚至异化成扩张地方财源的“提款机”。事实上，此前因授权失范而导致的政府长期把持税收立法的不正常格局，已经留下了沉痛教训。令人欣慰的是，环保税法草案并未重蹈历史覆辙，对于上述授权条款，明确规定“报同级人大常委会决定，并报全国人大常委会和国务院备案”。这意味着，具有“灵活调整”性质的地方税政管理权，最终仍由地方立法机关而非地方政府掌控，由地方立法而非政府规章加以规范，并由国家立法机关加以监督，从中体现的，正是税收法定的原则底线，以及防止政府超征逐利的立法意图。
    同时应当看到，为了从源头最大程度约束地方的税政管理权，环保税法有必要进一步塑造关涉地方自主权的细节性机制，比如设定税额上浮的具体幅度等等，以尽量压缩地方政府不当行权、借税牟利的空间。
    从更深的层面而言，税收法定原则的真正落实，并不仅仅体现在“立法”这一形式，更应侧重于具体制度的实质兑现，其中的一大关键，乃是强化立法机关对税收立法的主导权。
    比如在起草环节，鉴于环保税的高度技术性，由财政部等专业行政机关起草法案有其合理性，但由此也带来了政府部门过度垄断起草话语权的危险。正因此，全国人大财经委、环资委和全国人大常委会法工委、预算工委等的提前介入，当能从事先防范的维度，抑制政府部门借法挟私的冲动；在审议环节，代行人民权力的立法机关，理应对税收立法的合法合理性严格把关，而非轻率颁发通行证。在环保税草案审议过程中，围绕征税对象、计税依据等重大问题所提出的诸多异议，折射的正是坚守税法实质公正的努力，亦为草案进一步融入税收法定精神奠定了思想基石；而在监督环节，草案针对授权地方的税政管理权，已经设置了备案审查等监督机制，但更重要的是如何跟进主动性、实质性的审查，而非止步于走走过场的形式审查。尤其是，对于环保税的归属、用途等等，目前草案仍然语焉不详，不仅危及征税目的的正当性，也将埋下“挪用”“滥征”等巨大隐患。因此，进一步明确构建专款专用制度以及相应的税收流向监督机制、征收效果评估机制等等，理应成为完善法律草案的重点方向。
    总之，税收法定原则的真正落实，取决于是否贯穿于税法制定和实施的全过程，取决于能否从形式正义走向实质公正。眼下，2020年之前全面落实税收法定原则的时间表已经确定，多部税法正在紧锣密鼓酝酿、起草中，在此背景下，领潮流之先的环保税立法可谓责任重大、使命神圣。因为说到底，一部处处忠实税收法定原则的环保税法，才能为未来的税收立法提供“良法善政”的示范效应。(来源：《民主与法制》杂志)